EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA - AUTOR JOSÉ MARÍA PACORI CARI

EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO EN LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA

José María Pacori Cari*

Maestro en Ciencias Políticas y Derecho Administrativo por la Universidad Nacional de San Agustín del Perú. Miembro Honorario del Ilustre Colegio de Abogados del Cusco. Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo. Socio de la Asociación Uruguaya de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Socio de la Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Columnista en el Suplemento “La Gaceta Jurídica” del Diario La Razón en Bolivia. Fue Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad La Salle del Perú; Catedrático de Derecho del Trabajo, Derecho de la Seguridad Social y Derecho Comercial en la Universidad José Carlos Mariátegui del Perú. Miembro del Ilustre Colegio de Abogados de Arequipa en el Perú. Docente de LP el portal jurídico del Perú. Member of Law Council of Australia. Miembro de Pleno Derecho del Instituto Vasco de Derecho Procesal

 

 

Sumario: 1. ¿Ǫué es la justicia administrativa? - 2. ¿Ǫué es lo contencioso- administrativo? - 3. Acción/proceso/jurisdicción/recurso contencioso- administrativo - 4. Sistemas contenciosos-administrativos - 5. Proceso contencioso-administrativo - 6. Etapas del proceso contencioso- administrativo - 7. Finalidad del proceso contencioso administrativo - 8. Principios del proceso contencioso-administrativo - G. Sujetos del proceso contencioso-administrativo - 10. Actuaciones impugnables - 11. Pretensiones contenciosos-administrativas

Iustitia est constans et perpetua voluntas ius suum cuique tribuendi1. El Derecho Administrativo se ocupa de las relaciones jurídicas entre los administrados y las entidades estatales respecto del ejercicio de la función administrativa que garantiza las prestaciones públicas a la sociedad dentro de la supremacía del interés público sustentado en la legalidad y transparencia. En su “que-hacer” las entidades estatales realizan actuaciones y omisiones administrativas, las cuales pueden ser contradichas en la vía administrativa a través de los recursos administrativos o los procedimientos de revisión de oficio de los actos administrativos; sin embargo, cuando no es posible contradecir una actuación u omisión en la vía administrativa, se puede recurrir a la justicia administrativa, dependiendo de cada caso concreto, al proceso de amparo, al proceso laboral, al proceso civil y, debido a la naturaleza de la pretensión, al proceso contencioso administrativo, el cual procede, por excelencia, contra las actuaciones u omisiones de las entidades públicas que afectan los derechos e intereses de los administrados.

1. ¿Ǫué es la justicia administrativa?

Cuando hablamos de justicia administrativa, nos referimos a los órganos jurisdiccionales que están encargados de tramitar los procesos en contra de las entidades públicas. Ab initio, tenemos que esta justicia puede estar encargada al Poder Judicial o a un órgano constitucional distinto, verbi gratia, un Consejo de Estado o, en su caso, se inicia ante los jueces del Poder Judicial y se culmina en un Consejo de Estado; de esta manera, estos órganos hacen justicia en el ámbito administrativo, dando lugar a la justicia administrativa que vendría a identificarse en este caso con lo contencioso-administrativo.

 

En el ordenamiento jurídico peruano, el contencioso-administrativo está a cargo del Poder Judicial, que ha creado la especialidad de los jueces contenciosos- administrativos; sin embargo, notamos algunas singularidades en nuestro ordenamiento jurídico:

 

1. Por regla general, los trabajadores estatales respecto de las actuaciones u omisiones administrativas que les perjudican deben recurrir al proceso contencioso-administrativo; sin embargo, el juez competente en este caso es un juez especializado de trabajo con sub especialidad en lo contencioso- administrativo laboral, no es competente el juez especializado en lo contencioso- administrativo; a esto se suma que, conforme a lo indicado por el Tribunal Constitucional, los trabajadores estatales bajo el régimen laboral privado del Decreto Legislativo 728 deben recurrir al proceso laboral (no contencioso- administrativo) donde es competente el juez de trabajo. De esta manera, observamos que la justicia administrativa es ejercida tanto por jueces contenciosos-administrativos como por jueces de trabajo.

 

2. Por regla general, cuando las entidades públicas producen daños y perjuicios a los administrados, estos pueden demandar la indemnización correspondiente como pretensión acumulada a otra pretensión contencioso-administrativa en el proceso contencioso-administrativo ante el juez de la misma especialidad; sin embargo, cuando los administrados quieren demandar la pretensión de indemnización por daños y perjuicios como pretensión única y principal lo hacen ante un juez especializado en lo civil, no ante un juez contencioso administrativo. En estos casos, la justicia administrativa también es ejercida por los jueces civiles.

 

100. Por regla general, la vía procedimental idónea para cuestionar actuaciones u omisiones de las entidades públicas es el contencioso-administrativo; sin embargo, cuando la violación de derechos fundamentales afecta su contenido esencial, la vía que corresponde puede ser el amparo, el habeas corpus, el cumplimiento o el habeas data, verbi gratia, cuando la entidad pública impide el ejercicio de derechos a un discapacitado. En este caso, el juez constitucional también ejerce la justicia administrativa.

 

Es así como, en el ordenamiento jurídico peruano, tenemos que la justicia administrativa puede ser ejercida por otros órganos judiciales, además, de los jueces contenciosos-administrativos, por lo que no debemos confundir la justicia administrativa con lo contencioso-administrativo.

 

2. ¿Ǫué es lo contencioso-administrativo?

El artículo 148 de la Constitución Política del Perú de 1993 establece:

 

“Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa”.

Ab initio, es preciso establecer qué es causar estado, por cuanto solo cuando los actos administrativos causan estado serán pasibles de su impugnación a través del contencioso-administrativo, para que un acto administrativo cause estado debe tener las siguientes características: i) haber agotado la vía administrativa; ii) que exista la voluntad definitiva de la entidad; iii) contener un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia; y, iv) contra el acto no proceda ningún medio impugnatorio regulado en la norma respectiva. Lo indicado resulta de importancia en la determinación de un acto que causa estado. “En ese sentido, queda claro que para admitirse a trámite una demanda en un proceso contencioso administrativo, el acto administrativo materia de impugnación tiene que haber causado estado o en otros términos, haber agotado la vía administrativa, entendiéndose por ello, cuando se exprese la voluntad definitiva de la entidad; y, que al contener un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia, contra ella no proceda ningún medio impugnatorio regulado en la norma respectiva” (cuarto considerando, Casación 13482-2015 Lima).

 

Sin embargo, limitar el contencioso-administrativo a la impugnación de las resoluciones administrativas que causan estado resulta restrictivo para la función social que cumple esta institución del Derecho Administrativo Procesal. En efecto, el artículo 49 de la Constitución Política de la República de Costa Rica establece:

 

“Establécese la jurisdicción contencioso - administrativa como atribución del Poder Judicial, con el objeto de garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda otra entidad de derecho público”.

 

Es así como se establece que la jurisdicción contencioso-administrativa garantiza la legalidad de la función administrativa de todas las entidades estatales y de derecho público, esto es, que las autoridades administrativas de las entidades públicas deben ejercer su función administrativa bajo el Derecho que comprende la Constitución, las leyes y las normas reglamentarias. El contencioso- administrativo no se limita al control jurídico de los actos administrativos de las entidades públicas, sino que se extiende al control jurídico de los actos, omisiones e incumplimiento de prestaciones públicas, para anular, dejar sin efecto, modificar

 

o revocar las actuaciones u omisiones acusados de ilegalidad, restableciendo los derechos subjetivos e intereses legítimos violados o amenazados de los particulares. En el artículo 206, inciso 2) de la Constitución Política de la República de Panamá se indica:

 

“La Corte Suprema de Justicia tendrá, entre sus atribuciones constitucionales y legales, las siguientes”: “2. La jurisdicción contencioso-administrativa respecto de los actos, omisiones, prestación defectuosa o deficiente de los servicios públicos, resoluciones, órdenes o disposiciones que ejecuten, adopten, expidan o en que incurran en ejercicio de sus funciones o pretextando ejercerlas, los funcionarios públicos y autoridades nacionales, provinciales, municipales y de las entidades públicas autónomas o semiautónomas”.

 

De esta manera, el contencioso-administrativo es la función estatal prevista en la Constitución Política de un Estado destinada al control jurídico de las actuaciones y omisiones de las entidades públicas para el reconocimiento o restablecimiento de los derechos subjetivos e intereses legítimos de los administrados.

 

3. Acción/proceso/jurisdicción/recurso contencioso-administrativo

Ahora bien, lo contencioso-administrativo se regula como acción contencioso- administrativa, proceso contencioso-administrativo y jurisdicción contencioso- administrativa; estas nomenclaturas no son sinónimas, sino formas a través de las cuales se manifiesta lo contencioso-administrativo en cada Estado Constitucional de Derecho. Asimismo, también encontramos la denominación de recurso contencioso-administrativo, que ha sido superado por lo contencioso- administrativo postmoderno.

 

Cuando se habla de acción contenciosa-administrativa se antepone la palabra acción a lo contencioso-administrativo, donde acción hace referencia al derecho de acción por el cual los seres humanos tenemos el derecho de acudir al órgano jurisdiccional en búsqueda de justicia, este derecho es abstracto por cuanto contiene el derecho o interés sustancial a reclamarse, ergo, cuando se indica acción contencioso-administrativa se refiere al derecho-poder que tienen los administrados perjudicados con una acción u omisión de las entidades públicas a recurrir al órgano jurisdiccional respectivo en búsqueda de justicia administrativa.

 

Habiendo ejercido el derecho de acción a través de la presentación de una demanda que es un acto procesal de la parte demandante que dará lugar a la emisión de un acto procesal del juez que admite la demanda, para luego notificar a la parte demandada para que realice el acto procesal de contestación de la demanda, luego del acto procesal jurisdiccional de saneamiento y las actuaciones probatorias se emitirá la sentencia que es el acto procesal jurisdiccional por excelencia, estando a esto tenemos que se han realizado un conjunto de actos procesales entre las partes (administrados y entidades públicas) y actos procesales del órgano jurisdiccional administrativo con la finalidad de resolver el conflicto o la

 

incertidumbre jurídica a través de una sentencia judicial, esto es, el proceso contencioso-administrativo.

 

Más allá de la acción contencioso-administrativa a la que le sigue el proceso contencioso-administrativo, el reconocimiento constitucional del control jurídico de las actuaciones u omisiones de las entidades públicas nos indica quienes serán los encargados de ejercer justicia administrativa, es así que nace la jurisdicción contencioso-administrativa como la función estatal encargada a órganos jurisdiccionales que conocerán y resolverán los conflictos entre los administrados y las entidades públicas.

 

Acción contencioso- administrativa	Proceso contencioso- administrativo	Jurisdicción contencioso- administrativa
Derecho constitucional a recurrir al órgano jurisdiccional en búsqueda de justicia administrativa.	Conjunto de actos procesales de las partes (administrados y entidades públicas) y del órgano jurisdiccional para la emisión de una sentencia.	Función estatal constitucional que establece los órganos encargados de conocer y resolver los conflictos entre los administrados y las entidades públicas.

 

También al contencioso-administrativo se le denomina recurso contencioso- administrativo. Se le denominaba recurso contencioso-administrativo por cuanto se entendía que luego de agotados los recursos administrativos ante las autoridades administrativas, había un recurso adicional en la vía judicial; sin embargo, al considerarse un recurso, el contencioso-administrativo se constituía en una actividad cíclica, donde el juez podía declarar la nulidad del acto, lo devolvía a la autoridad, la cual nuevamente resolvía, para, nuevamente, interponer un recurso al juez quien podía volver a declarar la nulidad y devolver a la autoridad. Esto dio lugar a las pretensiones de plena jurisdicción, donde el juez resuelve el fondo del asunto si cuenta con elementos suficientes para resolver, poniendo fin al conflicto administrativo. El artículo 1 de la Ley 35 del Ecuador indica:

 

“El recurso contencioso - administrativo puede interponerse por las personas naturales o jurídicas contra los reglamentos, actos y resoluciones de la Administración Pública o de las personas jurídicas semipúblicas, que causen estado, y vulneren un derecho o interés directo del demandante” (el resaltado es nuestro).

4. Sistemas contenciosos-administrativos

Los sistemas contenciosos-administrativos son estructuras estatales diseñadas para ejercer el control jurídico de las actuaciones u omisiones de las entidades públicas. A continuación, veremos los principales sistemas.

 

1. Sistema contencioso-administrativo judicial. El contencioso-administrativo se encarga a los jueces ordinarios del Poder Judicial, donde los jueces que juzgan a los particulares también juzgan a las entidades públicas, no existiendo jueces

 

especializados en lo contencioso-administrativo, esto garantizaría la igualdad formal de las partes ante el juez; sin embargo, implica una falta de especialización judicial en lo contencioso-administrativo que se sustenta en la supremacía del interés público sobre el interés particular.

 

2. Sistema contencioso-administrativo dual. En este sistema existen jueces administrativos distintos a los jueces ordinarios; estos jueces administrativos tienen autonomía orgánica y funcional, por lo que las entidades públicas no son juzgadas por jueces ordinarios, sino por jueces administrativos; asimismo, las decisiones de los jueces administrativos en su revisión terminan en un Consejo de Estado o Tribunal Estatal creado por la Constitución. Es un sistema de alta especialización; sin embargo, establece una cercanía excesiva entre los jueces y las entidades públicas, afectando el principio de separación de poderes.

 

100. Sistema contencioso-administrativo mixto. En este sistema no se crea un órgano constitucional; se encarga la justicia administrativa al Poder Judicial, donde se establecen jueces especializados en lo contencioso-administrativo, ergo, los jueces administrativos son parte del Poder Judicial.

 

Estos sistemas sufren variaciones conforme a las necesidades de los Estados en el control de las actuaciones u omisiones de las entidades públicas.

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