PROCESOS NO CONTENCIOSOS EN EL PROCESO CIVIL

LOS PRINCIPIOS RECTORES DEL SISTEMA DISCIPLINARIO POLICIAL EN EL PERÚ

Los principios del sistema disciplinario policial como criterios de interpretación en la Ley 30714

[THE GUIDING PRINCIPLES OF THE POLICE DISCIPLINARY SYSTEM IN

PERU - The principles of the police disciplinary system as interpretation criteria in Law 30714]

José María Pacori Cari

Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo. Socio de la Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Columnista en el Suplemento “La Gaceta Jurídica” del Diario La Razón en Bolivia. Fue Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad La Salle del Perú; Catedrático de Derecho del Trabajo, Derecho de la Seguridad Social y Derecho Comercial en la Universidad José Carlos Mariátegui del Perú. Miembro del Ilustre Colegio de Abogados de Arequipa en el Perú.

Docente de LP el portal jurídico más leído del Perú

 

Sumario: I. Principio de legalidad - II. Principio de la autonomía de la responsabilidad administrativa - III. Principio del debido procedimiento -

IV. Principio de doble instancia - V. Principio de inmediatez - VI. Principio de proporcionalidad - VII. Principio de reserva - VIII. Principio de prohibición de la doble investigación o sanción - IX. Principio de tipicidad - X. Principio de razonabilidad - XI. Principio de imparcialidad - XII. Principio de celeridad -

XIII. Causalidad - XIV. Presunción de licitud - XV. Culpabilidad - XVI. Principio de irretroactividad - XVII. Principio de igualdad

En el Derecho Disciplinario Policial, los principios constituyen el inicio, origen o comienzo del sistema jurídico disciplinario policial, se constituyen en una de las fuentes del Derecho Disciplinario al lado de la ley y el reglamento, ergo, estos principios cumplen una doble función:

 

1. Los principios rectores del sistema disciplinario policial son fuente de generación del Derecho Disciplinario Policial, es decir, son anteriores al mismo; por lo que en la aplicación de las normas positivas que conforman el sistema jurídico disciplinario policial se debe tener en cuenta el principio o principios que informan estas normas disciplinarias.

 

2. Los principios rectores del sistema disciplinario policial constituyen criterios de interpretación y son de aplicación obligatoria en todo procedimiento disciplinario policial¹, en caso de ambigüedad o duda sobre el sentido de una norma disciplinaria se deberá de recurrir a los principios del sistema disciplinario policial, esta aplicación no solo se limita a las normas sustantivas del Derecho Disciplinario Policial, sino que se también se orienta a las normas adjetivas del mencionado Derecho.
    

La enumeración de los principios que rigen el sistema disciplinario policial en la Ley 30714 y su Reglamento no es taxativa, es numerus apertus, por lo que en su aplicación también se puede recurrir a los principios que informan el Derecho Administrativo Sancionador, verbi gratia, en caso de duda se estará a lo que favorezca al investigado.

 

A continuación, realizaremos un comentario de cada uno de los principios del sistema disciplinario policial.

 

1. PRINCIPIO DE LEGALIDAD

En el régimen disciplinario policial, por este principio el superior y los órganos disciplinarios deben actuar con respeto a la Constitución Política del Perú, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas, y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas².

 

Este principio debe ser complementado con lo indicado en el artículo 248, inciso 1 del TUO de la Ley 27444 que refiriéndose al principio de legalidad en la potestad disciplinaria indica:

 

“Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad”.

 

Cuando se hace referencia al superior en el principio de legalidad, se entiende que es el responsable de ejercer autoridad en todo lugar y circunstancia, así como mantener la disciplina mediante la instrucción, el mando justo, el buen ejemplo y la imparcialidad; asimismo, estimula y corrige oportunamente al subordinado dentro del marco legal³, ergo,
 

el superior respecto del subordinado actúa dentro del marco de la ley, esto es, observando las normas constitucionales, normas legales y normas reglamentarias. Ahora bien, a contrario sensu, del superior tenemos al subordinado que obedecerá las órdenes recibidas siempre que no sean contrarias a lo señalado en la Constitución Política del Perú y la normatividad vigente y dará cuenta de su cumplimiento al superior que las impartió⁴.

 

Estando a estas precisiones, respecto de la sujeción del superior a la legalidad, definimos al superior del investigado como el miembro de la Policía Nacional del Perú de grado superior al investigado, o que siendo del mismo grado lo tiene bajo su comando o recibe

una denuncia en contra de este, quien al constatar o tomar conocimiento de la comisión de una infracción leve, impondrá la sanción que corresponda⁵.

 

Por su parte, cuando se hace referencia en este principio a los órganos disciplinarios se entiende que estos son los siguientes⁶: a) el Tribunal de Disciplina Policial; b) Oficina de Asuntos Internos; c) la Inspectoría General de la Policía Nacional del Perú como órgano disciplinario y a través de: Inspector General de la Policía Nacional del Perú, Inspectoría Macro Regional, Inspectorías Descentralizadas (según su competencia territorial), Oficina de Disciplina (OD) de las Jefaturas Administrativas del nivel Dirección, Regiones Policiales, Frentes Policiales, Direcciones Territoriales, Divisiones Territoriales y de las Unidades Operativas; y, d) el superior jerárquico del investigado. Ergo, los órganos disciplinarios, tanto órganos de investigación como órganos de decisión, deberán de sujetarse a las normas constitucionales, normas legales y normas reglamentarias en su actuación en los procedimientos disciplinarios policiales.

 

Ahora bien, establecidas las autoridades administrativas que se encuentran sujetas al principio de legalidad, es importante referirnos que éstas, según indica la norma, están sujetos a la Constitución Política del Perú, la ley y al derecho. Es así que cuando la norma se refiere a la sujeción a la Constitución Política del Perú, se deberá de tener en cuenta que las autoridades  administrativas también

deben de observar que las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos

Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú⁷, verbi gratia, también lo serán los Convenios de la OIT ratificados por el Perú. La referencia a la ley corresponderá a su sentido formal y material; desde un punto de vista formal implicará a la Ley dada por el Congreso de la República, desde un punto de vista material implicará las demás normas con rango y fuerza de ley que forman parte del ordenamiento jurídico, verbi gratia, Decretos Legislativos, Decretos de Urgencia, Sentencias de Inconstitucionalidad, entre otras normas. Por último, la referencia al derecho implicará las normas con rango inferior a la ley, por lo que se observarán las normas

 

reglamentarias, como sería el caso de los Decretos Supremos; asimismo, la referencia al derecho implicará la observancia de la jurisprudencia de la Corte Suprema y del Tribunal Constitucional en lo que se refiera a la interpretación de normas sobre la potestad disciplinaria, también será de observancia la jurisprudencia administrativa del Tribunal de Disciplina Policial.

 

En el caso de los efectivos policiales estos se rigen por el principio de libertad, esto es, que en el procedimiento disciplinario policial pueden hacer todo aquello que no les esté prohibido.

 

Es importante indicar que los órganos disciplinarios de la Policía Nacional del Perú no pueden ejercer control difuso sobre las normas disciplinarias policiales, esta atribución solo corresponderá, por mandato constitucional, a los jueces en los procesos judiciales en los que emitan sentencia.

 

2. PRINCIPIO             DE             LA

AUTONOMÍA DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

El procedimiento disciplinario sancionador es independiente y distinto de los procesos jurisdiccionales civiles, penales u otros; y está orientada a establecer la responsabilidad administrativo-disciplinaria en las que incurre el personal de la Policía Nacional del Perú⁸.

 

Este principio debe ser concordado con el artículo 264 del TUO de la Ley 27444 que sobre la autonomía de responsabilidades indica

 

“Las consecuencias civiles, administrativas o penales de la responsabilidad de las autoridades son independientes y se exigen de acuerdo a lo previsto en su respectiva legislación. Los procedimientos para la exigencia de la responsabilidad penal o civil no afectan la potestad de las entidades para instruir y decidir sobre la responsabilidad administrativa, salvo disposición judicial expresa en contrario.”

 

Conforme a esta autonomía, es posible la existencia simultánea de un proceso civil de indemnización por daños y perjuicios, un proceso penal (incluye la investigación preliminar e investigación preparatoria) y un procedimiento administrativo disciplinario policial; este último podría suspenderse en su tramitación a través de una disposición judicial expresa en contraria como sería, verbi gratia, una resolución judicial que dicta medida cautelar de suspensión del procedimiento disciplinario policial.

 

3. PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCEDIMIENTO

Las infracciones son sancionadas con sujeción a los procedimientos establecidos en la Ley que regula el Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú – Ley 30714, respetándose las garantías y derechos del debido procedimiento⁹; estos procedimientos a los que se refiere la ley son los siguientes:

1. Procedimiento administrativo – disciplinario para infracciones leves, b) Procedimiento administrativo – disciplinario para infracciones graves y muy graves, c) Procedimiento administrativo disciplinario sumario, y d) procedimiento de medidas preventivas. El debido procedimiento observará el procedimiento regular en tanto es un requisito de validez del acto sancionador que se podría emitir, en efecto, el procedimiento regular está regulado en el artículo 3, inciso 5 del TUO de la Ley 27444 que indica:

 

“Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su generación”.

 

De esta manera, los procedimientos administrativos disciplinarios a los que hemos hecho referencia deben de observar en su desarrollo los pasos y etapas previstos en la ley para la generación del acto de sanción; en caso de existir una omisión o defecto en el procedimiento regular, esto acarrea la nulidad del acto que pone fin al procedimiento sancionador.

 

Por otro lado, los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden el derecho a la defensa, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada y fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y a impugnar las decisiones que los afecten¹⁰. Estando a esta enumeración consideramos oportuno realizar algunas precisiones sobre algunos derechos a los que se ha hecho referencia:

 

1. Cuando la norma establece el derecho de producir pruebas se debe de tomar en cuenta lo previsto en el artículo 177 del TUO de la Ley 27444 que establece

 

“Los hechos invocados o que fueren conducentes para decidir un procedimiento podrán ser objeto de todos los medios de prueba necesarios, salvo aquellos prohibidos por disposición expresa. En particular, en el procedimiento administrativo procede: 1. Recabar antecedentes y documentos. 2. Solicitar informes y dictámenes de cualquier tipo.

 

3. Conceder audiencia a los administrados, interrogar testigos y peritos, o recabar de las mismas declaraciones por escrito. 4. Consultar documentos y actas. 5. Practicar inspecciones oculares.”

 

Estando a esto, cuando se establece el derecho a producir pruebas se entenderá la posibilidad que el presunto infractor cree pruebas que aún no existen en el mundo jurídico, verbi gratia, un informe escalafonario sobre sus méritos que obran en su legajo de personal.

 

2. Ahora bien, en la elaboración de los alegatos complementarios, se estará a lo dispuesto en el artículo 172 del TUO de la Ley 27444 que indica

 

“Los administrados pueden en cualquier momento del procedimiento, formular alegaciones, aportar los documentos u otros elementos de juicio, los que serán analizados por la autoridad, al resolver.”

 

100. Por último, en relación al derecho de solicitar el uso de la palabra, será obligación de los órganos a cargo de los procedimientos disciplinarios policiales informar por escrito a los presuntos infractores sobre el derecho que les asiste a hacer un informe oral de hechos y/o de derecho por sí o a través de un representante, verbi gratia, abogado; sin embargo, no será posible fijar día y hora de informe oral del presunto infractor si éste no lo ha solicitado por escrito, el uso de la palabra es un derecho del presunto infractor no es una potestad de los órganos disciplinarios.

 

4. PRINCIPIO DE DOBLE INSTANCIA

La doble instancia garantiza los derechos de impugnación y de contradicción mediante una estructura jerárquica que permite la participación de una autoridad independiente, imparcial en la revisión de un acto disciplinario previo, sea porque los interesados interpusieron recursos de apelación o proceda la consulta¹¹.

 

La naturaleza de la doble instancia la podemos observar en los fundamentos 26 y 27 de la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en los Expedientes 6149-2006-PA/TC y 6662-2006-PA/TC

que indica

 

“Tal argumento no tiene ninguna relación con lo que realmente protege el derecho a la pluralidad de instancias. Éste garantiza que, en la dilucidación de una controversia planteada en sede judicial, exista una estructura jurisdiccional que, cuando menos, se encuentre organizada en una doble instancia, y para cuyo acceso se prevean los medios impugnatorios que correspondan. Este derecho no garantiza, como parece creerlo la recurrente, que toda pretensión planteada a través de los medios impugnatorios deba ser amparado u otorgado. Tampoco garantiza un pronunciamiento sobre los extremos planteados en el medio impugnatorio, cuando la instancia judicial superior advierta que en su concesión o en el desarrollo del proceso, se ha producido una causal de nulidad contemplada en la ley”.

 

La doble instancia se sustenta en el derecho de impugnación y de contradicción, sin que ello implique que la instancia revisora declare fundado el recurso interpuesto por el presunto infractor.

 

1. Respecto del derecho de contradicción que sustenta el principio de doble instancia tenemos el artículo 120 del TUO de la Ley 27444 que indica

 

“Frente a un acto que supone que viola, afecta, desconoce o lesiona un derecho o un interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa en la forma prevista en esta Ley, para que sea revocado, modificado, anulado o sean suspendidos sus efectos”.

 

2. Por su parte, el derecho de impugnación, administrativamente, lo encontramos en el artículo 217 del TUO de la Ley 27444 que indica

 

“Conforme a lo señalado en el artículo 120, frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos señalados en el artículo siguiente, iniciándose el correspondiente procedimiento recursivo.”

 

De esta manera, se tiene que el principio de doble instancia se corresponde con el ejercicio del derecho de contradicción a través de los recursos administrativos que interpone efectivo policial investigado, sin que la interposición de los mismos implique la fundabilidad de la pretensión impugnatoria.

 

5. PRINCIPIO DE INMEDIATEZ

El conocimiento de la comisión de una infracción obliga el inicio inmediato del procedimiento administrativo- disciplinario correspondiente y compromete la responsabilidad del superior¹².

 

El principio de inmediatez supone que la respuesta sancionadora del empleador público ante la toma de conocimiento de la comisión de una falta, debe darse en un plazo razonable; este principio, a su vez, se funda en el de buena fe que de manera general rige de la negociación, celebración y ejecución de los contratos, asumiéndose a partir de él que las sanciones que tengan base en algún suceso de la relación laboral deben ser impuestas dentro de un plazo razonable de conocida la falta que las motive, y que si ello no ha ocurrido, es porque el empleador ha decidido perdonar la falta cometida; es así que respecto de este principio de inmediatez son criterios de observancia obligatoria los siguientes¹³:

 

1. El ejercicio diligente de las potestades otorgadas a los órganos de gestión de personal de acuerdo con la gravedad de fa falta.
2. El cumplimiento estricto de los plazos máximos de duración del proceso disciplinario que correspondan a cada régimen laboral y, ante su inexistencia, la adecuación de sus pasos a los términos estrictamente necesarios para cumplir su finalidad.
3. La adopción de acciones tendientes a que los procesos disciplinarios sean ventilados con celeridad, oportunidad y eficacia.

 

El principio de inmediatez se aplica desde que la entidad empleadora toma conocimiento de la falta cometida y cuando identifica al infractor a efectos de instaurar el procedimiento disciplinario correspondiente hasta su culminación.

 

Por su parte, el principio de inmediatez resultará de aplicación cuando no exista regulación del plazo de prescripción en el régimen disciplinario, por lo que su aplicación no limita o restringe la facultad sancionadora de una entidad pública en cuanto al plazo de prescripción.

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