EL PRINCIPIO DE CONFIANZA EN LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FISCALIZACIÓN

José María Pacori Cari*

Maestro en Ciencias Políticas y Derecho Administrativo por la Universidad Nacional de San Agustín del Perú. Miembro Honorario del Ilustre Colegio de Abogados del Cusco. Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo. Socio de la Asociación Uruguaya de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Socio de la Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Columnista en el Suplemento “La Gaceta Jurídica” del Diario La Razón en Bolivia. Fue catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad La Salle del Perú. Catedrático de Derecho del Trabajo, Derecho de la Seguridad Social y Derecho Comercial en la Universidad José Carlos Mariátegui del Perú. Miembro del Ilustre Colegio de Abogados de Arequipa en el Perú. Docente de LP el portal jurídico del Perú. Member of Law Council of Australia. Miembro de pleno derecho del Instituto Vasco de Derecho Procesal. Asociado a la Asociación Colombiana de Derecho Disciplinario.

 

 

Sumario: 1. Principio de confianza - 2. El principio de confianza en la fiscalización administrativa - 3. Modalidades del principio de confianza - 4. Límites al principio de confianza - 5. Niveles de fiscalización administrativa

 

 

Cuique suum1. La actividad administrativa de fiscalización implica la actuación del fiscalizador respecto del administrado fiscalizado, donde el primero, luego de la constatación causal, deberá aplicar criterios de imputación objetiva, como es el principio de confianza, para determinar presuntas responsabilidades en la gestión y prevención de riesgos. De esta manera, el principio de confianza se convierte en un criterio útil para delimitar qué incumplimientos pueden atribuirse al administrado fiscalizado y cuáles pertenecen al ámbito de responsabilidad de terceros.

 

1. Principio de confianza

La confianza permitida es una causa de exclusión de la imputación objetiva. “El principio de confianza significa que, a pesar de la experiencia de que otras personas cometen errores, se autoriza a confiar - en una medida aún por determinar - en su comportamiento correcto (entendiéndolo no como suceso psíquico, sino como estar permitido confiar). El principio de confianza no es sólo un supuesto particular del riesgo permitido, sino también de la prohibición de regreso” (Jakobs, 1997, p. 253). Sin embargo, no se trata de una confianza psicológica, por cuanto no es de interés averiguar si una persona efectivamente “creyó” que otra actuaría correctamente, se trata de una autorización normativa para confiar. El administrado fiscalizado no tiene que presumir que todos los terceros con quienes interactúa incumplirán sus deberes, porque la confianza es normativa, no psicológica. El administrado fiscalizado no dice “yo confiaba”, sino que objetivamente se debe determinar si jurídicamente estaba permitido confiar.

 

Cada portador de un rol puede esperar legítimamente que solo tendrá que cumplir las tareas que le corresponden y que los demás cumplirán las suyas; de esta manera, la actividad de fiscalización controla los deberes propios del administrado fiscalizado, no siendo posible exigirle deberes universales de vigilancia sobre el comportamiento ajeno de terceros. “Ǫuien permanentemente está controlando a otros no puede concentrarse plenamente en su propia tarea y de ahí que en la mayoría de las ocasiones pierda más respecto de la realización de la propia tarea de lo que obtiene a través del control de los demás. Pero esto no es ni la única razón, ni siquiera la razón fundamental. Por el contrario, la razón fundamental estriba en que los demás son, a su vez, sujetos responsables. La idea de responsabilidad quedaría destruida si los demás fuesen concebidos de modo exclusivamente cognitivo y no, también, como sujetos responsables” (Jakobs, 1996, p. 30).

 

Caso 1. Fiscalización de seguridad. Una empresa contrata a una compañía especializada y debidamente habilitada para realizar el mantenimiento técnico de una máquina industrial. El contratista emite el certificado correspondiente afirmando que el equipo se encuentra operativo. Durante una fiscalización posterior se descubre que una pieza interna que debía sustituirse no fue reemplazada. Si el titular de la empresa carecía del deber jurídico de repetir personalmente la revisión especializada, no existían signos externos del defecto y había contratado razonablemente a un profesional competente, puede invocarse el principio de confianza.

 

El fiscalizador no imputará una irregularidad a quien se encuentre causalmente relacionado con ella, sino determinará a qué ámbito de competencia pertenecía el deber incumplido, por cuanto las garantías normativas distribuyen cometidos entre portadores de roles, haciendo posible que cada uno cumpla los propios sin tener que controlar permanentemente todos los ajenos; verbi gratia, si el administrado X cumplió correctamente su propio rol y el tercero Y era competente respecto del deber incumplido, el administrado A estaba normativamente autorizado a confiar en el tercero Y, siempre que no existiera un deber especial de supervisión ni señales objetivas que hicieran decaer esa confianza. El incumplimiento del tercero Y no debe ser imputado al administrado X en la actividad fiscalizadora. “Como mínimo, el tener que dedicarse a controlar la actividad ajena excluiría la dedicación plena a la actividad propia. Lo mismo rige en relación con acciones en que participan muchos (tráfico rodado); también aquí, en los puntos en los que los cursos causales respectivos se pueden inffuir mutuamente, se necesita una división del trabajo para que cada participante no tenga que controlar todas las posibilidades de inffuencia, sino sólo determinadas, y éstas sólo con atención no dividida.” “Este reparto de incumbencias se puede verificar, por los dos motivos expuestos, sin menoscabo de la seguridad de las expectativas: Por una parte, sin el reparto el resultado sería por saldo peor porque se exigiría excesivamente a los participantes; por otra parte, se puede tratar el fallo como fallo de aquel a quien le compete” (Jakobs, 1997, p. 255).

Lo anterior es porque las relaciones sociales funcionan mediante roles normativamente delimitados; la actividad de fiscalización no obliga a todos los administrados a evitar todos los daños imaginables, sino que asigna determinadas conductas a determinadas posiciones sociales. Ergo, en primer lugar, cada sujeto responde del ámbito de organización que jurídicamente le corresponde, por eso puede confiar, dentro de límites, en que los demás cumplirán correctamente las obligaciones correspondientes a sus propios ámbitos de competencia.

 

Caso 2. Fiscalización sanitaria de un restaurante. Durante una fiscalización sanitaria se detecta que determinados productos alimenticios adquiridos por un restaurante presentan una composición distinta de la consignada en su etiquetado. El restaurante acredita que adquirió los productos de un proveedor formalmente habilitado, que estos llegaron sellados, dentro de su fecha

 

de vencimiento y acompañados de la documentación correspondiente, sin que existiera signo exterior que permitiera advertir la irregularidad. Si el restaurante cumplió sus propios deberes de almacenamiento, conservación y verificación exigibles, el principio de confianza permite sostener que podía confiar en que el fabricante y el proveedor habían cumplido correctamente los deberes correspondientes a sus respectivos roles.

 

El administrado fiscalizado no es el garante universal del correcto comportamiento de todas las personas con las que interactúa, por cuanto si en todo contacto social cada administrado tuviera que considerar todas las consecuencias posibles, controlando permanentemente a los demás, la interacción social quedaría paralizada; esta interacción se asfixiaría por supuestas funciones permanentes de supervisión; verbi gratia, una empresa no está obligada a auditar permanentemente toda la actividad jurídica, técnica y material de cada proveedor, contratista, profesional, transportista, certificador o usuario con quien se relaciona, salvo que una norma, su posición jurídica o las circunstancias concretas establezcan precisamente ese deber.

 

En la actividad administrativa de fiscalización, el principio de confianza excluye la imputación al administrado fiscalizado de aquellos incumplimientos que pertenecen al ámbito de responsabilidad de un tercero respecto del cual estaba jurídicamente autorizado a confiar en su actuación correcta, siempre que el administrado fiscalizado haya cumplido las obligaciones correspondientes a su propio rol y no exista un deber especial de vigilancia o control, ni circunstancias objetivas que hagan decaer dicha confianza.

 

Lo indicado es útil porque impide que la fiscalización derive en una responsabilidad administrativa causal. La causalidad no determina por sí sola responsabilidad. La imputación exige establecer qué riesgo y qué ámbito de organización correspondían normativamente a cada interviniente. El administrado fiscalizado que cumple correctamente los deberes correspondientes a sus respectivos roles no asume responsabilidad por los errores de los sujetos en los que confió.

 

Caso 3. Fiscalización laboral. Una empresa distribuye funciones internas de seguridad entre personal técnicamente competente y un responsable especializado. Durante una fiscalización se descubre que uno de esos responsables omitió ejecutar una inspección específica que estaba expresamente comprendida dentro de sus funciones. El principio de confianza puede permitir que otros trabajadores o responsables de áreas distintas confíen en que aquel cumplirá la tarea que le corresponde, por lo que la irregularidad no puede extenderse automáticamente a todos los que participaron causalmente en la organización empresarial. Sin embargo, el principio no podría ser utilizado del mismo modo por quien tenga precisamente el deber jurídico de supervisar al responsable incumplidor.

 

2. El principio de confianza en la fiscalización administrativa

Ab initio, el administrado fiscalizado puede organizar su conducta sobre la expectativa normativa de que los terceros con los que interactúa cumplirán correctamente los deberes

 

correspondientes a sus respectivos ámbitos de responsabilidad, por lo que no puede imputársele el incumplimiento generado exclusivamente dentro del ámbito de organización de otro, salvo que tuviera un deber jurídico de control, supervisión, vigilancia respecto de ese tercero, o existieran circunstancias objetivas que hicieran improcedente continuar confiando.

 

Lo indicado impide que el fiscalizador se limite a comprobar la causalidad, por cuanto es su obligación determinar la competencia del administrado fiscalizado en su relación con los terceros en los que confió. Si la conducta del administrado fiscalizado intervino causalmente en la producción de una situación ilícita, esto no significa, aún, que esa irregularidad sea objetivamente imputable al administrado, en el entendido de que la intervención de varias personas hace que la mera causación de un resultado no constituya por sí misma una posición de garantía.

 

La actividad administrativa de fiscalización supone comprobar el cumplimiento de obligaciones, prohibiciones y limitaciones exigibles a los administrados, lo que es compatible con el artículo 228-A.1 del TUO de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General – Decreto Supremo n.° 006-2026-JUS – que indica:

 

“La actividad de fiscalización constituye el conjunto de actos y diligencias de investigación, supervisión, control o inspección sobre el cumplimiento de las obligaciones, prohibiciones y otras limitaciones exigibles a los administrados, derivados de una norma legal o reglamentaria, contratos con el Estado u otra fuente jurídica, bajo un enfoque de cumplimiento normativo, de prevención del riesgo, de gestión del riesgo y tutela de los bienes jurídicos protegidos”(el resaltado es nuestro).

 

La fiscalización administrativa no se limita a averiguar quién pudo evitar materialmente la irregularidad, implica determinar quién tenía jurídicamente el deber de evitarla. Teniendo en cuenta la imputación objetiva en la actividad de fiscalización, podemos distinguir:

 

 

 

Determinar, luego de la causalidad, la competencia y el incumplimiento del rol, antes de la imputación, es la actividad de fiscalización esperada; omitir la competencia e incumplimiento del rol hace causal la conducta, pero no nos remite a una imputación objetiva. “Cuando median otras personas en una causación, el proceso causal dañoso sólo afecta a aquellos intervinientes que son garantes de la no dañosidad del curso causal; la posición de garante no se forma sólo con la causación” “posible imputación de fallos ajenos” (Jakobs, 1997, pp. 253-254). La mera participación causal del administrado

 

fiscalizado en la cadena de acontecimientos no permite imputarle el incumplimiento de otro sujeto.

 

Caso 4. Fiscalización de establecimiento. El titular de un establecimiento comercial contrata a una empresa especializada para ejecutar una instalación eléctrica conforme a las especificaciones técnicas aplicables. La contratista entrega la obra y la documentación que acredita su conformidad. Tiempo después, durante una fiscalización, se descubre que determinados componentes internos no cumplen las especificaciones técnicas declaradas. Si el titular contrató a una empresa competente, recibió documentación aparentemente regular y cumplió las verificaciones que jurídicamente le correspondían, podría sostenerse que estaba autorizado a confiar en la correcta ejecución del trabajo especializado.

 

Ante una irregularidad, el fiscalizador determinará el ámbito de competencia del administrado fiscalizado y de los terceros intervinientes, para lo cual podría usar la siguiente metodología:

 

¿Existe una obligación jurídica concreta?	Si no existe, no puede construirse incumplimiento
¿A quién atribuye la norma esa obligación?	Identifica al titular del rol
¿El fiscalizado era titular de esa obligación?	Determina su ámbito de competencia
¿Intervino un tercero?	Debe individualizarse su ámbito funcional
¿Podía el fiscalizado confiar en ese tercero?	Puede operar el principio de confianza
¿Tenía obligación de supervisarlo?	La confianza puede restringirse
¿Existían señales objetivas de irregularidad?	La confianza puede desaparecer
¿El incumplimiento pertenece exclusivamente al tercero?	Se excluye su imputación al fiscalizado

 

Conforme al principio de confianza, el fiscalizador no solo determinará si el administrado podía evitar la irregularidad, sino si el administrado fiscalizado estaba jurídicamente obligado, conforme a su rol, a evitar la irregularidad producida en el ámbito de actuación de un tercero.

 

Un caso concreto sería si una empresa contrata a una empresa especializada y autorizada para realizar el mantenimiento periódico de una máquina. El contratista certifica que realizó correctamente el mantenimiento. Semanas después ocurre una fiscalización administrativa y se descubre que una pieza interna no fue reemplazada, pese a que correspondía hacerlo. En este caso, el fiscalizador no deberá concluir, por causalidad, que existiendo una máquina irregular respecto de la cual es titular la empresa, entonces existe un incumplimiento imputable. El fiscalizador debe reconstruir los ámbitos de competencia; verbi gratia, si la legislación permitía encomendar el mantenimiento a una empresa especializada; si esta se encontraba habilitada; entregó documentación aparentemente regular; el titular no tenía obligación específica de repetir personalmente la inspección técnica; o existían signos objetivos de que el mantenimiento hubiera sido defectuoso. Operará el principio de confianza si la irregularidad pertenece al ámbito de responsabilidad del tercero. Sin embargo, si la normativa estableciera que el titular debe comprobar determinada condición antes de poner en funcionamiento la máquina, existirá un deber propio, por lo que la confianza en el contratista no desplaza ese deber.

 

3. Modalidades del principio de confianza

El principio de confianza está destinado a hacer posible la división del trabajo, dando lugar a sus modalidades. “El principio de confianza puede presentarse bajo dos modalidades. En primer lugar, se trata de que alguien, actuando como tercero, genera una situación que es inocua siempre y cuando el autor que actúe a continuación cumpla con sus deberes. En este caso, la confianza se dirige a que el autor realizará su comportamiento de modo correcto.” “En segundo lugar, la confianza se dirige a que una determinada situación existente haya sido preparada de modo correcto por parte de un tercero, de manera que quien haga uso de ella, el potencial autor, si cumple con sus deberes, no ocasiona daño alguno” (Jakobs, 1996, p. 30). En la fiscalización administrativa tendríamos confianza hacia delante (el administrado cumple su prestación y puede confiar en el posterior cumplimiento del tercero) y confianza hacia atrás (el administrado recibe una prestación previamente ejecutada por un tercero competente y puede confiar en su correcta realización).

 

Caso 5. Fiscalización municipal. El propietario de un establecimiento encarga a un ingeniero habilitado la elaboración de determinados cálculos y documentos técnicos necesarios para una instalación. Durante una fiscalización municipal se descubre posteriormente un error técnico no perceptible para una persona carente de conocimientos especializados. Si el propietario seleccionó a un profesional habilitado, le proporcionó información correcta y no existía ninguna circunstancia que hiciera evidente el defecto del trabajo, no debería atribuírsele el error únicamente porque podía, materialmente, haber contratado a otro profesional para revisar nuevamente el informe. Exigir controles sucesivos ilimitados destruiría la propia utilidad de la división social del trabajo. El propietario puede confiar en la correcta actuación del profesional precisamente porque el ordenamiento asigna a este último un rol técnico especializado.

 

1. Confianza hacia delante. El administrado fiscalizado prepara una situación que posteriormente será utilizada por otro, confiando en que este último cumplirá correctamente sus deberes. El administrado fiscalizado realiza correctamente la actividad que corresponde a su ámbito, entregando posteriormente el resultado a otro sujeto; verbi gratia, una empresa entrega residuos peligrosos debidamente clasificados a una empresa autorizada para transportarlos. Si, posteriormente, el transportista incumple las condiciones legales del traslado, no puede atribuirse automáticamente ese incumplimiento a la empresa, por cuanto esta confió en el correcto cumplimiento del rol del transportista.

 

Caso 6. Fiscalización ambiental. Una empresa industrial entrega residuos peligrosos a una empresa autorizada para su transporte y disposición final. Posteriormente, el fiscalizador descubre que el transportista abandonó parte de esos residuos en un lugar no autorizado. Si la empresa generadora verificó previamente la habilitación del transportista, entregó correctamente los residuos, cumplió la documentación exigible y no existían antecedentes o circunstancias objetivas que permitieran prever el incumplimiento, el principio de confianza impediría atribuirle automáticamente la conducta posterior del transportista.

 

2. Confianza hacia atrás. El administrado fiscalizado recibe una situación previamente preparada por un tercero, confiando, dentro de determinados límites, en que dicho tercero cumplió correctamente su función. Es decir, el administrado fiscalizado recibe una situación previamente configurada por un tercero; verbi gratia, una empresa adquiere un equipo industrial acompañado de certificaciones técnicas expedidas por sujetos legalmente habilitados; la empresa confía en que la certificación técnica fue

 

correctamente realizada, salvo que exista un deber normativo propio de comprobación o haya signos objetivos de irregularidad.

 

Caso 7. Fiscalización comercial. Una empresa adquiere equipos cuya conformidad técnica ha sido certificada por una entidad especializada legalmente habilitada. Durante una fiscalización se descubre que uno de los certificados fue emitido sobre la base de una evaluación técnica defectuosa. Si el documento era formalmente regular, la entidad certificadora estaba autorizada y no existían elementos objetivos que hicieran sospechar de su falsedad o incorrección, el adquirente podía confiar en la actuación correcta del certificador. Exigirle reproducir por su cuenta todas las pruebas técnicas efectuadas por la entidad especializada equivaldría a negar la división funcional de competencias.

 

4. Límites al principio de confianza

El principio de confianza implica límites que resultan especialmente importantes para la actividad de fiscalización.

 

1. El propio rol del administrado fiscalizado exige controlar al tercero. Si corresponde al administrado fiscalizado supervisar, inspeccionar, revisar o garantizar la actividad del tercero, no puede alegar simplemente que confió en él; verbi gratia, si la legislación ambiental obliga al titular de una actividad a supervisar determinadas operaciones ejecutadas por su contratista, el titular no podría alegar que confió en que su contratista cumpliría la legislación, por cuanto su rol comprendía controlarlo. “Se discute si el principio de confianza tiene validez fuera de la circulación rodada; lo esencial es que en la circulación no hay competencia alguna de control y recomendación hacia el participante en el tráfico, pero sí en otros ámbitos: naturalmente no se debe renunciar a controles y recomendaciones en la confianza de que el subordinado se va a comportar correctamente por sí solo” (Jakobs, 1997, p. 254, nota 93).
2. La existencia de indicios objetivos de actuación incorrecta del tercero. La confianza no es aplicable frente a circunstancias concretas que hagan manifiesta la irregularidad; verbi gratia, una empresa contrata a un operador autorizado para disponer residuos, durante varios meses recibe documentos manifiestamente inconsistentes sobre cantidades y destinos, la empresa no puede actuar como si nada pasara, porque la expectativa normativa de comportamiento correcto ha perdido fundamento. “La confianza permitida decae, además, cuando es función de un participante (o de cada uno de ellos) compensar el comportamiento defectuoso de otros” “concluye cuando se da el comportamiento que defrauda expectativas.” (Jakobs, 1997, pp. 255-257).

 

100. El tercero carece manifiestamente de capacidad para cumplir su función. No puede confiarse jurídicamente en quien evidentemente carece de habilitación, capacidad técnica o condiciones mínimas para desarrollar la actividad encomendada.

 

500. Existencia de un deber jurídico especial de garantía. Si la legislación administrativa atribuye al administrado fiscalizado una responsabilidad indelegable respecto del resultado fiscalizado, la contratación de terceros no desplaza automáticamente la responsabilidad. En este caso, el principio de confianza no modifica la distribución legal de competencias.

 

5. Niveles de fiscalización administrativa

 

Por orden de prelación, el fiscalizador deberá tener en cuenta los siguientes niveles de fiscalización en aplicación del principio de confianza.

 

Nivel	Objetivo
a. Identificación del deber.	Determinar exactamente qué obligación, prohibición o limitación era fiscalizable.
b. Identificación del rol.	Determinar a quién atribuye el ordenamiento el cumplimiento de dicha obligación.
c. Delimitación de ámbitos de competencia	Determinar qué correspondía al administrado y qué correspondía al tercero.
d. Examen de confianza permitida	Determinar si el administrado estaba jurídicamente autorizado a confiar en el correcto desempeño del tercero.
e. Examen de los límites	Comprobar si existía deber propio de supervisión, posición de garantía, conocimiento de irregularidades, incapacidad manifiesta del tercero o cualquier otra circunstancia que hiciera decaer la confianza.

 

El resultado de la aplicación de estos niveles sería el siguiente:

 

 

 

El principio de confianza opera incluso antes del procedimiento administrativo sancionador, como criterio metodológico de la propia fiscalización administrativa para decidir a quién pertenece la irregularidad detectada. Es decir, servirá como filtro de imputación entre la constatación material del hecho y la eventual determinación de una infracción administrativa.

 

Conclusión

El principio de confianza aplicado a la actividad administrativa fiscalizadora supone que el administrado fiscalizado puede confiar en el cumplimiento correcto de los deberes correspondientes a los ámbitos de competencia de terceros, pues la división funcional del trabajo distribuye competencias y roles, permitiendo atribuir la irregularidad a aquel a quien jurídicamente compete. Esta confianza excluye la imputación del incumplimiento ajeno mientras el administrado fiscalizado cumpla su propio rol; sin embargo, decae cuando su propia posición jurídica comprende el deber de controlar o supervisar la conducta defectuosa del tercero o cuando la concreta defraudación de la expectativa hace improcedente continuar confiando.

 

Referencias

• Decreto Supremo n.° 006-2026-JUS (30 de abril de 2026). Texto Único Ordenado de la Ley n.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Perú.
• Jakobs, G. (1996). La imputación objetiva en el Derecho Penal. Primera edición. Buenos Aires: Editorial Ad-Hoc.
• Jakobs, G. (1997). Derecho penal. Parte general: Fundamentos y teoría de la imputación (J. Cuello Contreras C J. L. Serrano González de Murillo, Trads.; 2.9 ed. corregida). Marcial Pons.

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