OBJETO DE LA LEGISLACIÓN MUNICIPAL
Comentario al artículo 1 de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley n.° 27972
José María Pacori Cari *
Maestro en Ciencias Políticas y Derecho Administrativo por la Universidad Nacional de San Agustín del Perú. Miembro Honorario del Ilustre Colegio de Abogados del Cusco. Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo. Socio de la Asociación Uruguaya de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Socio de la Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Columnista en el Suplemento “La Gaceta Jurídica” del Diario La Razón en Bolivia. Fue catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad La Salle del Perú. Catedrático de Derecho del Trabajo, Derecho de la Seguridad Social y Derecho Comercial en la Universidad José Carlos Mariátegui del Perú. Miembro del Ilustre Colegio de Abogados de Arequipa en el Perú. Docente de LP el portal jurídico del Perú. Member of Law Council of Australia. Miembro de pleno derecho del Instituto Vasco de Derecho Procesal. Asociado a la Asociación Colombiana de Derecho Disciplinario.
Finis legis est ratio legis1. La legislación municipal organiza los temas fundamentales del Derecho Municipal, desde su origen, pasando por su clasificación, para regular las relaciones de las municipalidades entre sí, con los otros niveles de gobierno, con organizaciones privadas y los vecinos. El artículo 1 de la Ley n.° 27972 establece el objeto de la Ley Orgánica de Municipalidades al indicar:
Artículo 1. Objeto de la ley
La presente ley orgánica establece normas sobre la creación, origen, naturaleza, autonomía, organización, finalidad, tipos, competencias, clasificación y régimen económico de las municipalidades; también sobre la relación entre ellas y con las demás organizaciones del Estado y las privadas, así como sobre los mecanismos de participación ciudadana y los regímenes especiales de las municipalidades.
Concordancias: art. I, II, III, IV, VI, VII, IX, X, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 20, 53 al 87, 97 al 138 y 151
al 166 Ley n.° 27972; art. 43, 188, 189, 194, 195, 196, 197, 198 y 199 Constitución Política del Perú; art. I, II, III y IV TUO de la Ley n.° 27444; art. 1, 2, 3 y 5 Ley n.° 32069.
Comentario
Esta disposición cumple una función delimitadora (objectum legis) de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley n.° 27972, al establecer qué materias integran el régimen jurídico municipal; no es una declaración programática, sino una norma que permite interpretar sistemáticamente las siguientes disposiciones de la Ley n.° 27972. En el caso de duda sobre el sentido de una disposición municipal, debe tenerse presente que la Ley Orgánica de Municipalidades regula íntegramente la existencia, estructura, funcionamiento, competencias y relaciones de las municipalidades.
* Cita: Pacori Cari, José María (2026). Objeto de la legislación municipal. Comentario al artículo 1 de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley n.° 27972. Revista Iuris Dictio Perú, volumen VIII, octubre 2026, pp. 14-18. Lima, Perú: Editorial Legal Affairs.
El autor es abogado y jurista especialista en Derecho Administrativo Municipal en el Perú. Contacto para consultas y asesorías: corporacionhiramsl@gmail.com o móvil y WhatsApp (+51) 959666272.
1 El fin de la ley constituye su razón de ser.
Esta disposición indica sobre la creación y origen de las municipalidades; sin embargo, ambos conceptos son diferentes. El origen es el fundamento territorial (territorio) y democrático del gobierno local (elección); la creación es la constitución formal conforme al ordenamiento jurídico.
La naturaleza de las municipalidades es la de órganos de gobierno promotores del desarrollo local con personalidad jurídica de derecho público con competencia para el cumplimiento de sus metas, objetivos y finalidades; además, las municipalidades constituyen entidades básicas de la organización territorial estatal y canales inmediatos de participación vecinal. “El municipio es una persona de derecho público que se constituye por un territorio determinado, que tiene como fin administrar sus propios recursos, pero que depende en mayor o menor medida de una entidad pública superior (entidades federativas)” (Hernández-Gaona, 1991, pp. 9-10).
La autonomía municipal (autonomia municipalis) es política, económica y administrativa en los asuntos de competencia municipal; sin embargo, la autonomía no es soberanía porque los actos de gobierno, administrativos y de administración municipales se sujetan al ordenamiento jurídico estatal. “La autonomía municipal es uno de los principios que más se ha reconocido en las leyes supremas de los Estados, como base de la organización política democrática” (Hernández, 2003, p. XVIII).
La organización municipal se concreta en la estructura gubernamental local integrada por el concejo municipal y la alcaldía; el concejo municipal ejerce funciones normativas y fiscalizadoras, por su parte, la alcaldía constituye el órgano ejecutivo, siendo el alcalde el representante legal de la municipalidad y su máxima autoridad administrativa. In essentia, son inconfundibles las competencias del concejo municipal como órgano colegiado con las atribuciones ejecutivas del alcalde como órgano unipersonal.
Caso 1. Reglamento municipal. Una municipalidad distrital aprueba un nuevo Reglamento de Organización y Funciones (ROF); sin embargo, un regidor sostiene que la municipalidad no tiene competencia para organizar sus órganos administrativos. Esta observación no prosperará porque el artículo 1 de la Ley Orgánica de Municipalidades incluye la organización municipal dentro de su régimen, mientras que su artículo II reconoce la autonomía administrativa de las municipalidades, que implica que su organización debe respetar el ordenamiento jurídico nacional.
Con relación a la finalidad municipal, el gobierno local no satisface intereses propios de su aparato estatal, ni de terceros, sino para representar al vecindario (vecinos), promover una adecuada prestación de los servicios públicos locales y procurar el desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción; de esta manera, el interés de la comunidad local justifica la actividad pública de las municipalidades (salus populi suprema lex, el bienestar del pueblo es la ley suprema). “Es el órgano de gobierno que administra al municipio, con objeto de lograr un desarrollo integral equilibrado que permita a sus habitantes gozar una mejor forma de vida” (Hernández-Gaona, 1991, p. 35).
Las competencias municipales responden a la autonomía municipal que se ejerce, necesariamente, dentro del ámbito competencial atribuido por la Constitución, la ley y el Derecho, esto conforme al principio de legalidad previsto en el numeral 1.1 del artículo IV del TUO de la Ley n.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General – Decreto Supremo n.° 006-2026-JUS – que indica:
“Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas”.
De esta manera, las municipalidades no pueden justificar una actuación incompetente invocando su autonomía, puesto que esta se ejerce conforme al ordenamiento jurídico nacional.
El régimen económico municipal comprende el presupuesto, patrimonio municipal, bienes, rentas y régimen tributario municipal. Dentro de la autonomía municipal, encontramos la autonomía económica, que constituye el fundamento material que permite convertir las competencias municipales (legalidad) en prestaciones públicas eficientes y efectivas para la población local.
Se incorporan además las relaciones intermunicipales e intergubernamentales en el entendido de que, si bien las municipalidades son autónomas, no son independientes dentro de un Estado unitario. La relación con los tres (3) niveles de gobierno (nacional, regional y local) responde a criterios de cooperación, coordinación y subsidiariedad para evitar duplicidad y superposición de competencias. “Institución natural y necesaria, basada en las relaciones de vecindad, con carácter esencialmente político, y no simplemente administrativo” (Hernández, 2003, p. 137).
Asimismo, no se limita a las relaciones intergubernamentales, sino que se extiende a las relaciones municipales con organizaciones privadas, lo que es importante para la suscripción de convenios, concesiones, asociaciones, cooperación institucional y contratación pública; verbi gratia, cuando una municipalidad contrata con un particular para obtener bienes, servicios u obras con fondos públicos, queda comprendida dentro de la Ley n.° 32069 como entidad contratante, por cuanto la autonomía municipal no la sustrae de los sistemas administrativos.
Caso 2. Convenio con una organización privada. Una municipalidad celebra un convenio con una asociación civil para desarrollar actividades culturales, la intervención de esta asociación no coloca el negocio fuera del Derecho Municipal, pues el artículo 1 de la Ley Orgánica de Municipalidades comprende expresamente las relaciones de las municipalidades con organizaciones privadas.
Por su parte, la participación ciudadana es mencionada expresamente dentro del objeto de la legislación municipal, constituyéndose en un componente estructural del gobierno municipal, esto se debe a que las municipalidades son canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos.
También se establecen regímenes especiales municipales que reconocen situaciones territoriales que justifican un tratamiento jurídico diferenciado respecto de la Municipalidad Metropolitana de Lima y de las municipalidades fronterizas, esto no afecta la igualdad entre municipalidades, por cuanto las diferencias se sustentan en razones objetivas como mayor población, capital del Perú o defensa de la soberanía nacional.
En conclusión, la disposición bajo comentario es la norma fundamental del Derecho Municipal peruano, puesto que delimita sus temas principales de estudio, como son:
creación, naturaleza, autonomía, organización, competencias, economía, coordinación intergubernamental y participación ciudadana. Estos temas son un sistema que imposibilita su estudio separado y estático. Asimismo, la interpretación de la legislación municipal se complementa con las normas constitucionales (Constitución Política del Perú) y las normas administrativas sustantivas y procedimentales, verbi gratia, la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley n.° 27444, comprende a los gobiernos locales dentro de las entidades públicas.
Existencia municipal
Objeto de la Ley Orgánica de Municipalidades
Funcionamiento municipal
Relaciones municipales
Autonomía, organización, finalidad, competencias, régimen económico
Entre municipios, con el Estado, con privados, participación ciudadana
Regímenes especiales
Municipalidad Metropolitana de Lima, municipalidades de zona de frontera
Modelo de informe legal sobre aplicación de la Ley Orgánica de Municipalidades
Lima, 10 de octubre de 2026
Informe legal n.° [indicar]-2026-MD/GAJ
A: Gerente Municipal
De: Gerencia de Asesoría Jurídica
Asunto: Determinación del marco jurídico aplicable a la organización municipal. Referencia: [indicar]
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Antecedentes
Se solicita opinión legal respecto de la normativa aplicable a la reorganización administrativa de la Municipalidad [indicar].
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Base legal
- Constitución Política del Perú
- Ley n.° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades
- TUO de la Ley n.° 27444 – Decreto Supremo n.° 006-2026-JUS.
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Análisis
- El artículo 1 de la Ley n.° 27972 establece que dicha ley regula la naturaleza, autonomía, organización, finalidad y competencias de las municipalidades.
- Asimismo, el artículo II de la Ley n.° 27972 reconoce la autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de competencia municipal, autonomía que debe ejercerse con sujeción al ordenamiento jurídico estatal.
- En consecuencia, la Municipalidad se encuentra facultada para organizarse en ejercicio de su autonomía administrativa, siempre que respete las competencias establecidas por la Constitución, la Ley Orgánica de Municipalidades y las normas generales obligatorias aplicables a las entidades públicas.
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Conclusión
Conforme a la legislación municipal, resulta viable proceder con la propuesta de reorganización municipal, previa verificación de su compatibilidad con las normas nacionales y los sistemas administrativos de obligatorio cumplimiento.
Sin otro particular, quedo de Ud.
Atentamente,
Gerente de asesoría legal de la municipalidad
Referencias
- Hernández, A. M. (2003). Derecho municipal. Universidad Nacional Autónoma de México.
- Hernández-Gaona, P. E. (1991). Derecho municipal. Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas.
- Ley n.° 27972 (27 de mayo de 2003). Ley Orgánica de Municipalidades. Perú.
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