LOS TRABAJADORES CAS EN LA LEY DE PRESUPUESTO DEL SECTOR PÚBLICO PARA EL AÑO FISCAL 2024

LA ESTABILIDAD LABORAL DE LOS TRABAJADORES CAS EN LA LEY DE PRESUPUESTO DEL SECTOR PÚBLICO PARA EL AÑO FISCAL 2024

Irrenunciabilidad del derecho al trabajo de los Trabajadores CAS


José María Pacori Cari*

Maestro en Ciencias Políticas y Derecho Administrativo por la Universidad Nacional de San Agustín. Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo. Socio de la Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Columnista en el Suplemento “La Gaceta Jurídica” del Diario La Razón en Bolivia. Fue Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad La Salle del Perú; Catedrático de Derecho del Trabajo, Derecho de la Seguridad Social y Derecho Comercial en la Universidad José Carlos Mariátegui del Perú. Miembro del Ilustre Colegio de Abogados de Arequipa en el Perú. Docente de LP el portal jurídico del Perú. Member of Law Council of Australia. Miembro de Pleno Derecho del Instituto Vasco de Derecho Procesa

Sumario: 1. Derechos constitucionales afectados - 2. Normatividad en conflicto - 3. Vigencia de las normas presupuestales - 4. Irrazonabilidad de la disponibilidad presupuestaria - 5. Contratos CAS vigentes a la publicación de la Ley 31638 - 5.1. Irrenunciabilidad de los derechos laborales - 5.2. Teoría de los hechos cumplidos - 6. Existencia de plazos para lograr el plazo indeterminado - 7. Prohibición de discriminación laboral


“31.5 Los contratos administrativos de servicios que no se encuentren comprendidos en los numerales precedentes concluyen de pleno derecho el 31 de diciembre de 2023 y son nulos los actos en contrario que conlleven a sus ampliaciones. La comunicación que la entidad pudiera hacer de la conclusión del vínculo contractual tiene carácter meramente informativo y su omisión no genera la prórroga del contrato” (el resaltado es nuestro).

 

De esta norma se verifica, a la fecha de elaboración de este artículo, una amenaza de violación al derecho fundamental2 de protección contra el despido arbitrario respecto de los trabajadores CAS que, en atención al principio de primacía de la realidad, prestan labores permanentes alcanzando el derecho a ser trabajadores CAS indeterminados, que hasta la fecha no cuentan con un acto administrativo o acto de administración que les otorgue su estabilidad laboral en cumplimiento de la Sexagésima Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 31638 – Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2023 -.

 

  1. DERECHOS CONSTITUCIONALES AFECTADOS

Conforme a esto, hoy será una amenaza (hasta el 31 de diciembre de 2023), mañana será una violación (después del 31 de diciembre de 2023) de los derechos laborales constitucionales siguientes:

  1. El artículo 2, inciso 15, de la Constitución Política del Perú que indica “Toda persona tiene derecho” “15. A trabajar libremente, con sujeción a ley”.
  2. El artículo 22 de la Constitución Política del Perú que indica “El trabajo es un deber y un derecho. Es base del bienestar social y un medio de realización de la persona”.

 

  1. El párrafo tercero del artículo 23 de la Constitución Política del Perú que indica “Ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador”.

 

  1. El artículo 27 de la Constitución Política del Perú que indica “La ley otorga al trabajador adecuada protección contra el despido arbitrario”.

 

En efecto, la entrada en vigencia del artículo 31, numeral 31.5, de la Ley 31953 – Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2024 – acarreará términos de relaciones laborales injustas para los trabajadores CAS, sustentadas en actos de corrupción, enemistad o revanchas en contra de los trabajadores CAS, siendo de importancia el cumplimiento, aplicación y vigencia del principio de tuitividad y principio protector que sustentan al Derecho del Trabajo Latinoamericano, más aún cuando es un derecho humano fundamental el respeto a la estabilidad laboral en condiciones dignas y equitativas conforme lo establece el artículo 7, literal d) del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos


1 La buena fe que se exige en los contratos requiere suma equidad

2 Luego de transcurrida esta fecha, lo que se indique en el presente artículo servirá de sustento para que el trabajador CAS y las organizaciones sindicales de trabajadores CAS busquen restablecer el derecho laboral a la adecuada protección contra el despido que no se sustente en la conducta o la capacidad del trabajador CAS.
 

Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador” que indica:

 

“Los Estados Partes en el presente Protocolo reconocen que el derecho al trabajo al que es refiere el artículo anterior, supone que toda persona goce del mismo en condiciones justas, equitativas y satisfactorias, para lo cual dichos Estados garantizarán en sus legislaciones nacionales, de manera particular”: “d. La estabilidad de los trabajadores en sus empleos, de acuerdo con las características de las industrias y profesiones y con las causas de justa separación” (el resaltado es nuestro).

 

  1. NORMATIVIDAD EN CONFLICTO

Con fecha 07 de diciembre de 2022, entró en vigencia la Sexagésima Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 31638 – Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2023 -, denominada “Contratos del personal incorporado al amparo del Decreto de Urgencia Nº 034-2021, Decreto de Urgencia Nº 083-2021 y Ley 31365”, conforme se establece en su numeral 8 que indica

 

“8. Lo establecido en la presente disposición entra en vigencia al día siguiente de la publicación de la presente ley”3.

 

Posteriormente, con fecha 07 de diciembre de 2023, entró en vigencia el artículo 31 de la Ley 31953 – Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2024 – denominado “Disposiciones sobre el personal CAS temporal”, conforme lo establece su numeral 31.6 que establece

“31.6 Lo establecido en el presente artículo entra en vigencia al día siguiente de la publicación de la presente ley”4.

Ambas normas regulan la situación jurídica laboral de los trabajadores CAS que fueron contratados al amparo de la Segunda Disposición Complementaria del Decreto de Urgencia 034-2021 y de la Única Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia 083- 2021, y de la Septuagésima Tercera; y, literales a) y b) del inciso 1 de la Centésima Décima Cuarta Disposición Complementaria Final de la Ley 31365, por lo que debe tenerse en cuenta el ámbito subjetivo de la normatividad en conflicto que no sería aplicable a los trabajadores CAS que no fueron expresamente contratados por estas normas, en su caso, a estos trabajadores se les aplicará lo dispuesto en la Ley 31131 – Ley que establece disposiciones para erradicar la discriminación en los regímenes laborales del Sector Público – en las disposiciones que no fueron declaradas inconstitucionales.

 

De esta manera, a continuación, corresponde realizar un análisis comparativo de lo dispuesto en la Sexagésima Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 31638 y el artículo 31 de la Ley 31953 teniendo en cuenta los métodos de interpretación laboral de las normas jurídicas.
 

  1. VIGENCIA DE LAS NORMAS PRESUPUESTALES

Con fecha 07 de diciembre de 2022, entró en vigencia la Sexagésima Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 31638 – Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2023 -, denominada “Contratos del personal incorporado al amparo del Decreto de Urgencia Nº 034-2021, Decreto de Urgencia Nº 083-2021 y Ley 31365”, que en su inciso 1) establece

“1. Dispónese que los contratos administrativos de servicios vigentes a la fecha de publicación de la presente ley, suscritos al amparo de la Segunda Disposición Complementaria del Decreto de Urgencia N° 034-2021 y de la Única Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia N° 083-2021, así como los contratos por reemplazo vigentes y los contratos suscritos de conformidad con lo establecido en la Septuagésima Tercera; y, literales a) y b) del inciso 1 de la Centésima Décima Cuarta Disposición Complementaria Final de la Ley N° 31365, para el desarrollo de labores permanentes en la entidad, y que cuenten con el financiamiento anual en su Presupuesto Institucional de Apertura para el Año Fiscal 2023, son a plazo indeterminado. El presente numeral no comprende los contratos administrativos de servicios celebrados para cubrir necesidades transitorias, suscritos por necesidad del servicio, exigencias operativas transitorias o accidentales” (el resaltado es nuestro).

 

Sin embargo, esta disposición no la encontramos en lo previsto en el artículo 31 de la Ley 31953 – Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2024 – denominado “Disposiciones sobre el personal CAS temporal”, lo que nos lleva a establecer si a la fecha está vigente el inciso 1) de la Sexagésima Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 31638 – Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2023 -.

 

Lo anterior, ab initio, nos remite al principio de exclusividad presupuestal previsto en el inciso 14) del artículo 2 del Decreto Legislativo 1440 – Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Presupuesto Público – que indica

 

“Exclusividad presupuestal. Consiste en que la Ley de Presupuesto del Sector Público contiene exclusivamente disposiciones de orden presupuestal y con vigencia anual”.

El principio al que hacemos referencia se refiere a las normas presupuestales propias que tienen vigencia anual, situación que se complementa con las normas presupuestales impropias las que al no ser normas presupuestales propias mantienen su vigencia más allá del año y hasta que sean derogadas por una norma posterior; esta distinción entre normas propias e impropias lo sustentamos en la doctrina de derecho presupuestal que indica lo siguiente

“Frente a estas injerencias concretas, es menester plantearnos la interrogante sobre la validez de estas disposiciones ajenas al quehacer presupuestal. Es entonces, cuando se plantea la pregunta sobre el contenido de las leyes de presupuesto. A la sazón, la doctrina ha diferenciado un contenido mínimo o indisponible, un contenido probable, eventual o no necesario y un contenido impropio. El contenido mínimo se configura con las previsiones contables de ingresos y las autorizaciones de gastos, lo que la jurisprudencia constitucional española ha denominado el núcleo duro. El contenido eventual o probable son aquellas disposiciones que colaboran en el entendimiento del aspecto contable, son normas de carácter procedimental y que forman parte de la política económica del gobierno, las mismas que están estrechamente ligadas al presupuesto, ayudando en su mejor y eficaz ejecución. En el otro extremo encontramos, las normas impropias como aquéllas que quizá representen gastos o economías, pero que no tienen relación con


 

la materia presupuestaria. Considerando los tipos de normas señalados y las limitaciones legales y constitucionales, podemos decir que contamos una ley de contenido constitucionalmente definido, lo que da, y debe dar, certeza y seguridad a los operadores del derecho” (el resaltado es nuestro; García Belaunde Saldías, Domingo, El Derecho Presupuestario en el Perú, p. 154).

 

En efecto, la doctrina ha indicado que las normas impropias contenidas en la ley anual del presupuesto, mantienen su vigencia hasta que sean derogadas por otra ley, como se indica en lo siguiente

 

“Entonces, lo primero que podemos deducir es que aquellas normas impropias, aun cuando no deseadas, aun cuando no deberían estar allí, tienen plena vigencia legal, salvo la nulidad establecida claramente en la constitución para aquellas referidas a tributos. Por lo demás, en tanto no sean dejadas sin efecto por otra ley, o por el ejercicio del control difuso de algún juez o por sentencia del Tribunal Constitucional, las normas que hemos denominado impropias, tienen plena validez” (el resaltado es nuestro; García Belaunde Saldías, Domingo, El Derecho Presupuestario en el Perú, p. 155).

Estando a lo indicado tenemos que la naturaleza de la norma jurídica contenida en el inciso

1) de la Sexagésima Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 31638 – Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2023 – es de una norma impropia, que al ser una norma laboral mantiene su vigencia hasta que sea derogada expresamente por otra ley, por lo que al no existir norma jurídica expresa en el artículo 31 de la Ley 31953 – Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2024 - que vuelva a regular el supuesto normativo contenido en el inciso 1) de la Sexagésima Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 31638 esta norma laboral continúa vigente en la actualidad por lo que los contratos administrativos vigentes a la fecha de publicación de la Ley 31638 (06 de diciembre de 2022) suscritos al amparo de la Segunda Disposición Complementaria del Decreto de Urgencia N° 034-2021 y de la Única Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia N° 083-2021, así como los contratos por reemplazo vigentes y los contratos suscritos de conformidad con lo establecido en la Septuagésima Tercera; y, literales a) y b) del inciso 1 de la Centésima Décima Cuarta Disposición Complementaria Final de la Ley N° 31365, para el desarrollo de labores permanentes en la entidad, y que cuenten con el financiamiento anual en su Presupuesto Institucional de Apertura para el Año Fiscal 2023, son a plazo indeterminado.

 

De esta manera, los trabajadores CAS que al momento de la entrada en vigencia de la Ley 31638 - Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2023 - realizaban labores de naturaleza permanente tienen derecho a ser considerados trabajadores CAS indeterminados gozando de estabilidad laboral en su trabajo, siendo que solo se podría dar término a su relación laboral por causa relacionada con su conducta o capacidad.

 

  1. IRRAZONABILIDAD DE LA DISPONIBILIDAD PRESUPUESTARIA

Por su parte, respecto a las cuestiones presupuestales que las entidades pueden alegar para desconocer el derecho a ser considerado trabajador CAS a plazo indeterminado se debe tener en cuenta que los motivos presupuestarios que aleguen las entidades públicas son irrazonables para desconocer derechos laborales, situación que la amparamos en lo dispuesto en la siguiente jurisprudencia:

 

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