LA PROHIBICIÓN DE CONFESIÓN DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS
Al servir a los demás seremos libres
José María Pacori Cari
Maestro en Ciencias Políticas y Derecho Administrativo por la Universidad Nacional de San Agustín en el Perú. Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo.
Socio de la Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.
Member of Law Council of Australia. Miembro de Pleno Derecho del Instituto Vasco de Derecho Procesal
CONTENIDO
LA PROHIBICIÓN DE CONFESIÓN DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS
1. ¿QUIÉN ES LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA?
3. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS INTERNOS
4. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS EXTERNOS
5. MEDIOS PROBATORIOS SUSTITUTORIOS DE LA CONFESIÓN
“Las autoridades de entidades no prestan confesión, salvo en procedimientos internos de la administración; sin perjuicio de ser susceptibles de aportar elementos probatorios en calidad de testigos, informantes o peritos, si fuere el caso”.
Este es el único artículo dentro de la Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley 27444 - del Perú que nos habla expresamente de la confesión como medio probatorio, indicando su prohibición para las autoridades administrativas.
1. ¿QUIÉN ES LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA?
De la lectura de esta norma resulta de importancia establecer quién es considerado autoridad administrativa, para lo cual nos remitiremos al artículo 61, inciso 2) del TUO de la Ley 27444 que indica
“Autoridad administrativa: el agente de las entidades que bajo cualquier régimen jurídico, y ejerciendo potestades públicas conducen el inicio, la instrucción, la sustanciación, la resolución, la ejecución, o que de otro modo participan en la gestión de los procedimientos administrativos”.
De esta manera, no prestan confesión las autoridades administrativas, esto es, las personas naturales que prestan servicios, bajo cualquier régimen jurídico, en las entidades públicas ejerciendo potestades públicas en la gestión de los procedimientos administrativos, verbi gratia, el Jefe de la Oficina de Logística del Gobierno Regional, el Gerente Municipal, el Gerente de Recursos Humanos de un Ministerio.
Es decir, por regla general, todo servidor, funcionario o agente público que participa en un procedimiento administrativo no presta confesión, por lo que es necesario definir qué es la confesión.
2. ¿QUÉ ES LA CONFESIÓN?
Cuando se indica que las autoridades públicas no prestan confesión, es preciso definir que entendemos por confesión, para lo cual nos remitiremos al Diccionario Panhispánico del Español Jurídico que indica
“Reconocimiento por el imputado de su participación en el hecho punible”
En nuestro ordenamiento jurídico peruano, la confesión es definida en el artículo 160 del Nuevo Código Procesal Penal que establece
“La confesión, para ser tal, debe consistir en la admisión por el imputado de los cargos o imputación formulada en su contra”.
Con relación a la norma bajo comentario, tenemos que la confesión consiste en la admisión por la autoridad administrativa de los cargos o imputaciones formulados en su contra por el administrado o administrados, verbi gratia, el administrado puede imputar que la autoridad administrativa ha actuado arbitrariamente en la emisión de un acto administrativo, sin embargo, la autoridad no podría prestar confesión sobre este cargo; asimismo, esta prohibición comprenderá la imposibilidad de solicitar la declaración de parte (confesión) de la autoridad administrativa en el procedimiento administrativo, por cuanto la autoridad administrativa no solo es parte sino juez en el procedimiento administrativo por aplicación del principio de autotutela.
3. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS INTERNOS
Sin embargo, la norma bajo comentario indica una salvedad a la prohibición de prestar confesión por parte de las autoridades administrativas, estableciendo que sí se puede prestar confesión en los procedimientos administrativos internos. En el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico, se entiende por procedimiento administrativo interno
“Procedimiento administrativo tramitado exclusivamente entre órganos o unidades de una única Administración pública (en cuyo caso se denomina procedimiento intraadministrativo) o de dos o más administraciones públicas (en cuyo caso se denomina interadministrativo), pero sin intervención de interesados ajenos a la Administración pública, por lo que es antónimo de procedimiento administrativo externo”.
Es así que las autoridades administrativas sí pueden prestar confesión en los procedimientos administrativos internos como son:
a. Procedimiento intraadministrativo, que es el procedimiento interno tramitado entre órganos de una misma entidad pública, verbi gratia, los procedimientos administrativos disciplinarios que se tramitan ante un órgano instructor y un órgano de decisión de la misma entidad pública, en estos procedimientos los agentes públicos pueden prestar confesión a través del reconocimiento expreso de la responsabilidad disciplinaria.
b. Procedimiento interadministrativo, que es el procedimiento interno tramitado entre órganos de dos o más entidades públicas, verbi gratia, el procedimiento administrativo para la emisión de un convenio de cooperación interinstitucional entre el Gobierno Regional y el Ministerio del Ambiente, donde las autoridades administrativas pueden prestar confesión sobre algún asunto de importancia para la firma del convenio.
De esta manera, las autoridades administrativas pueden prestar confesión en los procedimientos administrativos internos, intraadministrativos e interadministrativos, con la finalidad de garantizar la protección del interés público.
4. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS EXTERNOS
Como lo hemos indicado, las autoridades administrativas pueden prestar confesión en los procedimientos administrativos internos, ergo, no pueden prestar confesión en los procedimientos administrativos externos, es decir, la prohibición de prestar confesión por parte de las autoridades administrativas es en los procedimientos administrativos externos. En el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico se entiende por procedimiento administrativo externo
“Procedimiento administrativo tramitado con la intervención, como interesados, de una o más personas físicas o jurídicas no administrativas. Es antónimo de procedimiento administrativo interno, tanto intraadministrativo como interadministrativo”.
De esta manera, los procedimientos administrativos externos son iniciados por los administrados, en estos procedimientos las autoridades administrativas actúan como juez y parte, siendo esta la razón por la cual no pueden prestar confesión, puesto que al actuar como autoridades de decisión no podrían prestar confesión sin que se afecte el principio de imparcialidad que debe observar toda autoridad conforme al artículo IV, numeral 1.5 del TUO de la Ley 27444 que indica
“Las autoridades administrativas actúan sin ninguna clase de discriminación entre los administrados, otorgándoles tratamiento y tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo conforme al ordenamiento jurídico y con atención al interés general”.
En efecto, al ser la autoridad administrativa juez y parte en un procedimiento administrativo no podría prestar confesión, puesto que hacerlo implicaría abandonar la finalidad pública del procedimiento administrativo.
Estando a lo anterior, podemos establecer dos (2) supuestos que se pueden generar:
a. El administrado que inicia un procedimiento administrativo no puede ofrecer como medio de prueba la confesión de la autoridad administrativa, siendo esta una limitación legal al principio de libertad probatoria, por cuanto las autoridades públicas representan al interés público de las entidades estatales, verbi gratia, ante la solicitud de notificación defectuosa de una resolución, el administrado no podría ofrecer como medio de prueba la confesión de la autoridad administrativa encargada de la notificación, por cuanto existe una prohibición legal.
b. La autoridad administrativa no podría, voluntariamente, prestar confesión en un procedimiento administrativo iniciado por un administrado, verbi gratia, solicitada la declaración de nulidad de oficio de un acto administrativo, la autoridad administrativa no podría confesar la existencia de vicios de nulidad.
Esta prohibición de prestar confesión por parte de las autoridades administrativas no impide que las mismas participen como testigos, informantes o peritos en los procedimientos administrativos externos; tampoco se considera confesión la motivación fáctica y jurídica del acto administrativo que realiza la autoridad administrativa para resolver fundado el pedido del administrado.
5. MEDIOS PROBATORIOS SUSTITUTORIOS DE LA CONFESIÓN
El artículo 217 de la Ley 1437 – Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – de Colombia indica
“Declaración de representantes de las entidades públicas. No valdrá la confesión de los representantes de las entidades públicas cualquiera que sea el orden al que pertenezcan o el régimen jurídico al que estén sometidas. Sin embargo, podrá pedirse que el representante administrativo de la entidad rinda informe escrito bajo juramento, sobre los hechos debatidos que a ella conciernan, determinados en la solicitud. El Juez ordenará rendir informe dentro del término que señale, con la advertencia de que si no se remite en oportunidad sin motivo justificado o no se rinde en forma explícita, se impondrá al responsable una multa de cinco (5) a diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes”.
Como se puede observar, el ordenamiento jurídico colombiano establece que no tiene valor probatorio la confesión de los representantes de las entidades públicas; sin embargo, establece una excepción a esta regla: que la autoridad administrativa emita un informe escrito sobre los hechos debatidos.
El ordenamiento jurídico peruano resulta más completo, al establecer la prohibición de prestar confesión a las autoridades administrativas y la posibilidad de sustituir este medio probatorio no solo con informes, sino también con la testimonial y pericia.
De esta manera, estando a la imposibilidad de ofrecer como medio de prueba la confesión de las autoridades administrativas en los procedimientos externos, los administrados pueden ofrecer los siguientes medios probatorios:
a. La declaración testimonial de la autoridad administrativa, en este caso la autoridad no es citada como parte para prestar su declaración, sino como tercero conocedor de hechos de importancia para la resolución de un procedimiento administrativo.
b. Emisión de informes por la autoridad administrativa, en este caso la autoridad emite un informe sobre los hechos respecto de los cuales tiene conocimiento y que servirán para resolver el procedimiento administrativo.
c. Emisión de pericias por la autoridad administrativa, en este caso la autoridad, a través de sus conocimientos especializados o técnicos, emite un dictamen pericial que servirá para resolver el procedimiento administrativo.
CONCLUSIONES
Las autoridades administrativas no pueden prestar confesión en los procedimientos administrativos externos que son los iniciados por los administrados. Las autoridades administrativas sí pueden prestar confesión en los procedimientos administrativos internos intraadministrativos e interadministrativos. Sin embargo, si bien las autoridades administrativas no pueden prestar confesión, si podrían ser testigos, informantes o peritos en los procedimientos administrativos*.
REFERENCIAS
• Decreto Legislativo 957 (29 de julio de 2004). Nuevo Código Procesal Penal. Perú.
• Decreto Supremo 004-2019-JUS (25 de enero de 2019). Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Perú.
• Ley 1437 (18 de enero de 2011). Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Colombia.
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